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CeRST - Centro di Ricerca per lo Sviluppo del Territorio

 

 

 

Analisi, scenari e strumenti per lo sviluppo dei territori

 

Analisi, scenari e strumenti per lo sviluppo dei mercati e dei settori produttivi

 

La Pianificazione Territoriale

La pianificazione territoriale in Italia non è mai stata oggetto di attenta valutazione interdisciplinare. Per valutazione interdisciplinare il CeRST intende l'analisi delle medesime dinamiche territoriali attraverso angolature differenti. Diviene pertanto essenziale studiare il territorio dal punto di vista economico, geografico, geopolitico, sociale, urbano, storico e culturale.
A monte di ogni progetto di pianificazione dello sviluppo del territorio deve esserci una visione di medio e lungo periodo che riguardi non solo il settore dell'intervento (per esempio un intervento di natura economica) ma che pensi al "divenire" del territorio in questione per tutto ciò che lo concerne.
Un territorio è inclusivo di ogni azione umana che vi avviene e quindi ogni intervento di pianificazione ne tocca inesorabilmente, in modo più o meno diretto, il tessuto sociale. Questo accade in un gioco di ripercussioni di scale di cui è difficile controllare tutti gli effetti.
Uno degli elementi chiave della pianificazione territoriale, nel nuovo contesto istituzionale sia legislativo che consuetudinale, è proprio il bisogno di prendere in considerazione gli interventi che ciascun attore politico e amministrativo attua al proprio livello.
Un intervento fatto dall'attore provinciale deve prima di tutto prendere in considerazione le diversità contenute sul proprio territorio e quindi "calibrare" il tiro rispetto a questo; al tempo stesso deve prendere in considerazione le strategie dei comuni della stessa provincia. I Sindaci, per quanto spesso limitati dalle proprie capacità finanziarie, hanno una propria linea di sviluppo, spesso si uniscono con altri comuni e riescono a mettere in atto diverse azioni d'intervento. E' necessario prendere in considerazione questi elementi per due motivi:

  1. Nel rispetto del principio di governance e quindi nella ricerca di un certo tipo di consenso, visto che oramai è impensabile qualunque tipo d'intervento verso il basso senza prendere in considerazione i bisogni delle comunità amministrate;
  2. Nel rispetto del principio di coesione territoriale come sostenuto sia dal Trattati che dallo SSSE.

Lo stesso SSSE appena citato indica chiaramente che la scala di principio per la pianificazione territoriale è quella regionale, ma senza con questo intendere che la Regione è la sola depositaria delle decisioni di Pianificazione. L'idea è quella di disegnare un'idea comune di pianificazione alla quale tutti si rifanno, comprese le Provincie e i Comuni, che restano sicuramente sovrani delle loro scelte. Quello che conta è che si abbia un "progetto" comune di sviluppo nel quale ciascuno si inserisce evitando decisioni conflittuali o comunque incoerenti tra loro.
Se una Regione individua dei distretti industriali lo fa attraverso un lavoro di studio e concertandosi con gli altri enti. Per questo motivo un'ente provinciale nel progettare un patto territoriale dovrebbe tenere presente queste individuazioni, alle quali comunque lui stesso ha partecipato.
Spesso gli enti locali, quando si trovano in conflitto con un ente "superiore" da un punto di vista di scala istituzionale, invocano il principio dsi sussidiarietà, ma in realtà si tratta di un alibi dietro il quale ci si nasconde per fare quello che si vuole.
La sussidiarietà è stata inserità nel Trattato ma non vuol dire che ciascuno attua il suo progetto in modo cieco nei confronti del contesto in cui opera. Lo sviluppo locale, la coesione territoriale, la protezione del paesaggio, sono tutte cose che si raggiungono positivamente solo se esiste un progetto comune di sviluppo: nel caso contrario si ottiene solo dispendio di risorse finanziarie e disgragazione dei territori.

Una visione d'insieme e di sviluppo coerente è non importante ma vitale proprio per la preservazione del territorio stesso (e si intende con la parola territorio tutto ciò che vi accade e vi vive: a cominciare dalle persone!).
Un istituto negoziale della Programmazione Negoziata di una provincia, una zona industriale di un comune, uno sportello unico di un gruppo di comuni, un nuovo asse di comunicazione regionale: sono tutti atti che si possono produrre sul medesimo territorio, per volontà diverse. Se gli enti non si dicono chiaramente dove vanno e che progetto hanno per il futuro a lungo termine, questi stessi interventi si fanno nella sordità comune e con i danni colossali che si possono facilmente immaginare.
La Geopolitica interna aiuta, come metodo d'analisi, a dirimere tutti questi problemi, che sono sempre dei conflitti tra attori politici. Con l'analisi geopolitica si possono cercare di capire le rappresentazioni e i progetti altrui, sui vari livelli di scale e quindi cercare di adottare una linea di sviluppo condivisa; un progetto articolato nei suoi interventi, che prenda in considerazione le diversità territoriali e che riguarda le attività produttive, come l'urbanistica o la paesaggistica ambientale. Per ora questo approccio seriamente trasversale, che non sia solo una miscela di discipline, è praticato dal Centro di Ricerca per lo Sviluppo del Territoio (CeRST) della LIUC ma in realtà è un approccio già diffusissimo nel resto dell'Unione Europea ed è auspicabile che prenda sempre più piede nelle strategie degli Enti Locali e Nazionali di questo Paese: una democrazia occidentale che ha la pretesa di essere la quinta potenza industriale del mondo non può non avere una sua visione del divenire del suo territorio e questo comincia proprio dalle Regioni le quali devono ricordarsi di avere un territorio e non solo uno spazio.

La Programmazione Economica

Le azioni delle amministrazioni pubbliche, nei differenti livelli istituzionali, costituiscono lo strumento d'intervento strettamente correlato agli obiettivi programmatici. In particolare, la necessità che l'autorità pubblica intervenga nella vita economica e sociale della collettività, allo scopo di promuovere lo sviluppo territoriale, appare oggi come ieri, incontestabile. Se negli anni 1948-1990 le azioni delle amministrazioni pubbliche italiane, in un sistema centralista e a finanza derivata, sono state caratterizzate dal continuo intervento dello Stato nell'economia e dalla gestione diretta delle attività economiche, le profonde trasformazione dell'ultimo decennio, consentono di asserire oggi, che è generalmente ammesso che sull'autorità pubblica debba incombere la responsabilità di promuovere un piano di sviluppo coerente con le proprie funzioni e i propri compiti, fino a curarne l'attuazione.

La necessità dell'intervento statale per la promozione, la regolazione e la guida dei processi di sviluppo territoriale, determina come logica conseguenza l'utilità di una programmazione corretta.

Programmazione significa coordinare l'intervento delle amministrazioni pubbliche al fine di conseguire gli obiettivi stabiliti nella fase di definizione delle strategie strettamente connesse agli obiettivi politici.

In altre parole, un piano di programmazione consiste di un insieme di obiettivi da raggiungere, di strumenti da utilizzare per raggiungere questi obiettivi e di uno schema logico che ne esprima le relazioni, cioè di un modello.

Gli obiettivi rappresentano risultati economici, sociali, ambientali che chi formula il piano, ritiene in relazione alle strategie e agli obiettivi politici, importante raggiungere. Inoltre per garantire un'adeguata efficacia del piano, occorre che esso sia flessibile, che sia impostato in relazione a un orizzonte temporale sufficientemente esteso e allo stesso tempo continuamente adattato in relazione alle variazioni delle prospettive. In tale accezione quindi, il piano non può che essere comprensivo di tutti i settori economici, sia pubblici che privati.

Le ragioni teoriche per cui un corretto sistema di programmazione appare necessario ai sistemi economici moderni, sono figlie di antiche esigenze sempre attuali (come le incertezze sui livelli di crescita e i rischi potenziali di diseconomie esterne) e nuove esigenze strettamente correlate alla nuova architettura istituzionale (coordinamento tra i diversi livelli istituzionali, valutazione dei costi, coinvolgimento di capitali privati). Proviamo a sintetizzare in questo schema le definizioni:

  • Incertezze sui livelli di crescita. Eliminare gli effetti che l'incertezza può avere sui livelli di crescita di un paese o di un singolo territorio, favorendo un maggiore e qualitativamente miglior coordinamento tra i vari programmi produttivi.
  • Rischi relativi a diseconomie esterne. Fornire una formulazione efficiente delle decisioni più opportune in relazione alle diseconomie esterne che provocano nuove e impreviste decisioni di operatori privati e pubblici; un caso classico di questa esigenza è rappresentato dai problemi ecologici.
  • Coordinamento tra i livelli istituzionali. Il coordinamento tra i diversi livelli (Unione Europea, Stato centrale, regioni, province e comuni) nei sistemi di programmazione influisce positivamente nella definizione di comuni linee di sviluppo e nell'adozione di strumenti omogenei.
  • Valutazione dei costi. Valutare i costi che il perseguimento dei singoli obiettivi comporta al fine di programmare per tempo la capacità di spesa e la gestione delle politiche di sviluppo.
  • Coinvolgimento dei capitali privati. E' questo infine il punto d'approdo della nuova programmazione. Il coordinamento sulle diverse scale (istituzionali e territoriali) deve consentire un maggior coinvolgimento dei capitali privati nei progetti di sviluppo.

Se queste, appena esposte, rappresentano le ragioni teoriche sottostanti il concetto di programmazione, le finalità che la stessa si propone di cogliere sono:

  1. la piena ed efficiente occupazione delle risorse; non solo c'è la necessità che tutte le forze di lavoro siano occupate, ma vanno fatti tutti gli sforzi per tentare di occuparne quante più è possibile al più alto livello di rendimento e remunerazione.
  2. Il miglior assetto territoriale delle attività produttive al fine di evitare desertificazioni o spopolamenti di alcune aree e congestioni di altre.
  3. Un più rapido sviluppo di alcuni consumi e servizi essenziali, fino al raggiungimento di livelli o standard che possono essere considerati adeguati rispetto al confronto con la media comunitaria.
  4. Una più corretta distribuzione dei redditi al fine di ridurre le disuguaglianze ed un mantenimento, nello stesso tempo del saggio di crescita che, se lasciato in balia dei processi di sviluppo, potrebbe subire per effetti delle inevitabili ciclicità pericolose flessioni.

Queste finalità, si rivelano compatibili e suscettibili di armonizzazione solo se considerate nell'ambito di un periodo di tempo sufficientemente lungo; solo da un'analisi delle finalità e della loro reciproca compatibilità può essere definito il periodo di tempo necessario per il conseguimento delle stesse: la programmazione, in ultima analisi, ci consente, in qualunque sistema economico, di rispondere a tali esigenze.

Il problema più ricorrente, connesso alla programmazione è costituito dal periodo del piano. La scelta del periodo è strettamente legata al connubio tra due esigenze: rispetto dei vincoli normativi connessi alle scadenze temporali dei documenti ufficiali (bilanci, piani regionali di sviluppo, docup, ecc.) ed effetti delle interdipendenze temporali che si stabiliscono tra le diverse decisioni delle amministrazioni pubbliche e dalle azioni dei privati.

Più breve è il periodo del piano, meno condizionante e più definitive sono le decisioni delle amministrazioni pubbliche con riferimento alle quali il piano è configurato; più lungo è il periodo, più compiutamente è possibile tener conto delle interdipendenze anche temporali che si stabiliscono tra i diversi soggetti.

Ovviamente l'incertezza è la variabile da governare nella fase di definizione di un piano; nel lungo periodo le incertezze legate ai mutamenti degli sviluppi sociali ed economici, alle variazioni degli scenari internazionali, ai progressi tecnologici rendono incerto l'arco temporale delle previsioni. Per evitare che l'incertezza renda le scelte del piano prive di validità operativa, conviene che esso sia concepito per un periodo che non sia né brevissimo né troppo lungo. Si distinguono, a tal proposito, piani a lungo termine, piani a medio termine e piani annuali.

Orizzonte temporale della programmazione Piano a lungo termine 5-10 anni

Piano a medio termine 3-5 anni

Piano a breve termine 1 anno

Tra i piani a diverso termine che caratterizzano la programmazione, il piano prospettico definibile anche a lungo termine, si pone come obiettivo principale quello della definizione della strategia globale. Le intenzioni di un piano a lungo termine sono anche quelle di costituire lo sfondo per piani a breve termine, affinchè questi possano avere attinenza con le finalità generali della strategia. Molte decisioni di breve che la pubblica amministrazione deve prendere sono correlate agli effetti di ritorno nel lungo periodo: si pensi, per esempio, all'organizzazione del territorio che condiziona i processi economici e sociali con effetti mai inferiori al triennio o addirittura al quinquennio. Un classico piano a lungo termine è stato il PSM, il Piano di Sviluppo del Mezzogiorno, presentato alla Commissione Europea dal Ministero dell'Economia e le regioni del mezzogiorno in obiettivo 1, con la dichiarata finalità di evidenziare le principali strategie di sviluppo relativamente al periodo di programmazione comunitaria per Agenda 2000 (2000-2006). Tutti i piani programmatici d'insediamento delle maggioranze di governo ai vari livelli (dallo Stato centrale, alla regione, agli enti locali) comprese le strategie dei vertici delle autonomie funzionali, sono piani a lungo termine; anche il piano regionale di sviluppo nel primo anno di legislatura, possiede le caratteristiche di un piano a lungo termine.

La seconda categoria è relativa al piano a medio termine; ci si riferisce di solito ad un arco temporale che può arrivare fino a 3 anni e in alcuni casi fino a 5. Il piano a medio termine costituisce uno strumento fondamentale per l'individuazione e la valutazione delle interdipendenze temporali da parte dei soggetti destinatari delle politiche d'intervento (in particolare imprese, associazioni, cittadini), che possono così adattare coordinare a loro volta le proprie strategie. Il piano a medio termine presenta un quadro non relativo a un periodo transitorio di tempo, ma mette in relazione per gli anni a cui fa riferimento, le strategie dell'ente con le risorse disponibili e le azioni preventivabili dei soggetti destinatari. Nelle amministrazioni pubbliche, un classico strumento definibile piano a medio termine è costituito dal bilancio triennale o pluriennale. Anche i programmi operativi regionali o i programmi multiregionali hanno avuto caratteristiche da piani a medio termine.

Se i piani a lungo termine hanno il compito di esplicitare i principi su cui poggiano le strategie e gli obiettivi delle stesse strategie e i piani a medio termine si pongono nella condizione di incrociare gli strumenti d'intervento con le azioni dei soggetti destinatari delle policies, i piani a breve hanno soprattutto la funzione di specificare l'esecuzione effettiva della politica. I piani annuali sono formulati, in strettissima connessione con la programmazione economico-finanziaria e, di fatto, rappresentano un vincolo stringente. I bilanci preventivi, ai vari livelli, con i documenti di programmazione, rappresentano piani classici a breve termine. Poiché per l'applicazione pratica di una politica è necessario che le intenzioni assumano una forma molto concreta, il piano a breve termine, annuale, deve formulare quanto appena asserito. Tutto ciò, ovviamente non è possibile per un periodo più lungo come è per esempio 3-5 o più anni. I piani annuali delle singole amministrazioni pubbliche, possono essere definiti dei veri e propri pezzi del bilancio dell'intera economia nazionale. Naturalmente essi, per il settore privato, non hanno la forza vincolante che invece hanno per il settore statale, anche se per il loro breve termine, offrono la possibilità di un confronto tra impegno e prestazione effettiva.

Presupposti e ingredienti della programmazione

Nelle economie moderne, il problema della compatibilità dei piani programmatici (compatibilità tra il piano a lungo termine e gli altri), assume a differenza del passato una notevole importanza, soprattutto per il grado di responsabilità dei singoli livelli istituzionali e delle loro amministrazioni; inoltre l'unità dimensionale dei singoli programmi non può, in un sistema paese basato sull'autonomia finanziaria degli enti territoriali, essere lasciata al caso. In molti casi, il programma di sviluppo è conveniente solo se è possibile prevedere una crescita endogena per un periodo coerente con le strategie di sviluppo dei livelli superiorie a condizioni economiche con segno positivo, così come vedremo nelle pagine successive, relative alla valutazione dell'impatto economico degli investimenti.

La maggior parte delle scelte delle amministrazioni pubbliche, riguardano azioni che possono essere valutate soltanto in un orizzonte temporale misto: a lungo termine per gli effetti che produrrà e a breve-medio per le risorse impiegate e per le azioni da attivare. Le iniziative, spesso, devono essere decise con un certo anticipo rispetto al momento in cui saranno realizzate (si pensi alla costruzione di grandi infrastrutture), devono essere prese ad una certa scala territoriale, devono generare effetti economici positivi, coinvolgendo parallelamente in nuove attività collegate i privati.

I metodi con cui può essere attuata la programmazione dipendono dal sistema socio-economico, dal sistema istituzionale e dai livelli organizzativi raggiunti dall'amministrazione pubblica competente. Lo Stato può limitarsi a svolgere anche un ruolo da notaio per le varie forze economiche e sociali, per i principali operatori e per le associazioni di categoria. In tal caso la programmazione favorisce indirettamente le intese corporative e la conservazione dello status quo. Lo Stato, con le sue articolazioni, può invece, utilizzare il proprio ruolo, orientando le strategie, regolando le politiche avvalendosi degli strumenti consentiti dalla normativa comunitaria, così come analizzato nel capitolo precedente; impostando così le relazioni tra le amministrazioni pubbliche e gli operatori privati, determinando sistemi d'incentivi per ambiti o settori da rafforzare o proteggere, governando attraverso divieti e imposte, diseconomie esterne al fine di garantire uno sviluppo più rapido e meno sperequativo.

A questo punto possiamo asserire che con la programmazione si devono poter coordinare efficacemente i programmi pubblici con quelli degli operatori privati. I piani, indipendentemente dall'arco temporale e dagli obiettivi, devono sancire la convergenza tra le strategie adottate dall'operatore pubblico e le azioni degli altri soggetti.

I presupposti principali di uno schema di programmazione sono:

IMPEGNO POLITICO DELLA MAGGIORANZA - MENTALITA' DELLA CLASSE DIRIGENTE - DISPONIBILITA' STATISTICHE - CONOSCENZA DEL TERRITORIO - CAPACITA' TECNICHE ADEGUATE - ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA - DIFFUSA RAPPRESENTANZA

  • Per impegno politico della maggioranza, s'intende la capacità del gruppo (partiti o coalizione) dominante di adottare metodi moderni di analisi delle priorità di sviluppo, che legati al processo di programmazione, rafforzano gli obiettivi politici iniziali della stessa maggioranza. L'impegno maggiore consiste nel mantenere coerente l'azione politica rispetto agli obiettibi programmati.
  • La diffusa mentalità della classe dirigente in favore della programmazione, non si riferisce solo al gruppo che si trova in un quel momento al governo di un paese, una regione o un ente locale, né fa riferimento semplicemente alla burocrazia; ci si riferisce a tutte le categorie economiche e sociali che contribuiscono al processo di sviluppo, ossia, classe politica, classe intellettuale e parti sociali.
  • Le disponibilità statistiche sono, nelle dinamiche quotidiane di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, sempre scarsamente considerate; la programmazione senza solide basi statistiche non è attuabile. La formulazione di uno schema di sviluppo è tanto più agevole quanto maggiore è l'attendibilità delle basi statistiche.
  • La conoscenza del territorio è una variabile decisiva nella formulazione di un piano. Conoscere il territorio su diverse scale (da quella nazionale a quelle regionali, provinciali e locali) e su differenti variabili, consente la formulazione di un sistema di programmazione più coerente con le reali esigenze endogene dell'area a cui si fa riferimento. E' oggi impensabile di operare su un territorio senza conoscere a fondo "chi fa che cosa" sul territorio stesso; il peso dei singoli settori economici e il peso delle singole imprese rispetto ai settori d'appartenenza, in termini produttivi, occupazionali, di export, di ricerca e di decine di altre variabili, non può non essere oggetto di studio.
  • Le capacità tecniche sono fondamentali. L'utilizzo di tecniche di pianificazione territoriale e pianificazione economica, è legato a conoscenze trasversali che possono essere garantite, per una buona programmazione, da gruppi eterogenei che compongono il nucleo centrale di programmazione. Gruppi di lavoro costituiti da economisti, giuristi, aziendalisti, ingegneri, geografi, politologi e sociologi.
  • L'organizzazione amministrativa specifica per la programmazione, in molti paesi è stata caratterizzata per numerosi decenni successivi da strutture centralizzate come gli uffici di pianificazione (nel Regno Unito), le prefetture (in Francia), i ministeri (in Italia). Queste strutture sono però risultate inadeguate, quando il percorso regionalista su scala europea ha accelerato la responsabilità degli enti territoriali anche nella fase di programmazione dei processi di sviluppo. Oggi, a più livelli e su diverse scale territoriali, c'è la forte necessità di un'organizzazione tecnico-amministrativa in grado di tradurre gli obiettivi della programmazione in azioni gestionali coerenti.
  • Infine la grande importanza della rappresentanza diffusa. Quanto più vasta è la rappresentanza che partecipa alla definizione degli obiettivi e alla scelta delle azioni necessarie, tanto più robusto sarà il programma nella fase esecutiva. Per tale ragione è indispensabile che le fasi di programmazione siano rese pubbliche al fine di consentire ai soggetti destinatari delle stesse di coordinarsi per tempo. Per diffusa rappresentanza, s'intende la partecipazione ex-ante alla definizione dei programmi delle rappresentanze economiche e sociali organizzate e del coinvolgimento, sui temi di specifico interesse delle stesse autonomie funzionali.
27/10/2008 17.09.00
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